Sultani u togama

U saopštenju sa te sjednice Ustavnog suda rečeno je da je takva odluka donesena “jer se radi o isključivoj nadležnosti BiH u regulisanju pitanja državne imovine”. Već ove citirane riječi su dovoljne da bi se uvidjelo šta je sve moglo poslužiti kao osnov da bi sud odlučio da se, navodno, radi o “pitanju državne imovine”. U suštini, ti osnovi se nalaze u jednoj od naučno neutemeljenih teorija o pojmu državne teritorije, a zatim u pogrešnoj interpretaciji odredaba Ustava BiH o raspodjeli državnih nadležnosti između BiH i entiteta. O svemu tome želim da govorim u ovom tekstu, u mjeri u kojoj to dopušta jedna novinska kolumna.

Kada je riječ o pojmu državne teritorije, u pravnoj nauci je postojalo shvatanje, koje je odgovaralo feudalnoj koncepciji državne vlasti, da je teritorija države svojina vrhovnog feudalca-vladara (cara, kralja, sultana), koju on kao svoju daje u posjed i korišćenje nižim feudalcima, ali im je u svakom trenutku može i uzeti ako su neposlušni prema njemu. Takvo shvatanje je, primjera radi, imalo svoju primjenu u Otomanskom carstvu, u kojem je sultan svaki pedalj svoje teritorije mogao dati (i davao je) svojim spahijama, a oni su zauzvrat imali dužnost da skupe vojsku sa svojih posjeda svaki put kada ih sultan pozove da pođu u rat. Primijenjeno na naše vrijeme, to poimanje bi značilo da je BiH jedan sultan (odnosno da su sudije Ustavnog suda BiH svojevrsni sultani), a svi drugi su njeni podanici, pa bi onda BiH svakom od svojih podanika (i entitetima i fizičkim licima) mogla da daje i oduzima zemljište, u zavisnosti od toga da li je, kao nekada turski sultan, određenog jutra ustala na lijevu ili desnu nogu. Na sreću, to vrijeme je daleko iza nas, a time i navedeno shvatanje o pojmu državne teritorije. Umjesto njega, savremenom svijetu je svojstveno jedino ispravno i naučno utemeljeno shvatanje u kojem se ne polazi od koncepta svojine, već od koncepta suvereniteta kao vlasti nad teritorijom. Koncept suvereniteta znači da država na osnovu toga ima pravo da zakonima i drugim propisima uređuje društvene odnose na svojoj teritoriji, da te propise sprovodi putem izvršne vlasti, a primjenjuje putem upravnih organa, kao i da putem svoje sudske vlasti rješava konflikte do kojih dolazi u izvršavanju propisa te realizaciji prava i obaveza koji su u tim propisima određeni za pojedine pravne subjekte.

 Teritorija i pravo svojine

To je, dakle, suština pojma državne teritorije, odnosno odnosa države prema teritoriji, koja znači da je neophodno razlikovati teritoriju države od prava svojine na zemljištu. Jer, ovo potonje pravo ima ogroman broj različitih pravnih subjekata (fizičkih i pravnih lica) i u njega se država ne smije svojevoljno miješati, što bi inače mogla da čini kada bi se vaspostavilo shvatanje iz otomanskog perioda o kojem je bilo riječi, pa bi onda svako od nas strahovao da li će, nakon što omrkne u svom domu, i osvanuti u domu za koji može reći da je njegov. Ali, kako rekoh, takvo vrijeme je iza nas, pa danas država može samo da bude vlasnik određenog dijela zemljišta potrebnog, recimo, da bi na njemu napravila svoju fabriku vojne industrije u kojoj proizvodi topove, haubice i ostale proizvode potrebne za njenu odbranu.

Tako poimajući stvari, dalje moramo imati u vidu da li je riječ o unitarnoj ili složeno uređenoj državi. To je važno, jer od odgovora na ovo pitanje zavisi kako će biti uređeni odnosi na državnoj teritoriji. U unitarnoj državi postoji samo jedna državna organizacija, koja svojim zakonima uređuje sve društvene odnose na jednoj jedinstvenoj državnoj teritoriji. Međutim, u složeno uređenim državama (konfederacijama i federacijama) ne postoji jedna, već više državnih organizacija, od kojih je jedna organizacija na nivou savezne države, a druga na nivoima konfederalnih ili federalnih jedinica. Tako određene organizacije onda uređuju društvene odnose svojim zakonima, u skladu sa raspodjelom nadležnosti dogovorenom saveznim ustavom. To znači da će federalne jedinice svojim zakonima uređivati sve društvene odnose na čije uređivanje imaju pravo prema saveznom ustavu, i sa važnošću za teritoriju te federalne jedinice. Kako vidimo, i federalne jedinice imaju svoju teritoriju, što je tako jasno i sa Republikom Srpskom i FBiH. Pojam teritorije Republike Srpske je priznat ne samo u Ustavu BiH nego i u međunarodnom pravu, kroz Dejtonski mirovni sporazum. U članu 1. Aneksa 1-A tog međunarodnog ugovora je propisano da “ni pod kojim uslovima neće oružane snage bilo kog entiteta ulaziti ili boraviti na teritoriji drugog entiteta bez pristanka vlade tog drugog entiteta”, što je zatim propisano i u članu 5. Ustava BiH. Sve je to posljedica činjenice da, sa stanovišta unutrašnjeg suvereniteta, složene države nemaju jedinstven nego podijeljen suverenitet, koji dijele sa svojim federalnim jedinicama u pogledu nadležnosti i teritorije.

Kada se sve navedeno ima u vidu, nesuvislo je reći da BiH po osnovu teritorije ima pravo da saveznim zakonima uređuje sve društvene odnose, a da to isto pravo nemaju entiteti na svojoj teritoriji. Stoga je neosnovano tvrditi da po teritorijalnom principu BiH navodno ima isključivu nadležnost u regulisanju pitanja državne imovine.

 Isključiva nadležnost

No, ona to pravo nema ne samo iz prethodno iznijetih razloga nego i zbog sljedećeg. Naime, s obzirom na to da se u ovom slučaju radilo o Zakonu o poljoprivrednom zemljištu Republike Srpske, to bi, kada bi se prihvatio navedeni stav Ustavnog suda BiH, značilo da je bivša SFRJ bila jedna velika zemljoradnička zadruga, a njena teritorija jedno ogromno poljoprivredno zemljište, pa da onda BiH kao nova zemljoradnička zadruga treba svojim zakonima da uređuje to zemljište. U stvarnosti, niti je SFRJ bila zemljoradnička zadruga niti je njena teritorija mogla biti poljoprivredno zemljište. Umjesto toga, i teritorija SFRJ je bila samo ono što je za taj pojam rečeno u prethodnom dijelu ovog teksta, zbog čega BiH kao jedna od država pravnih nasljednica nije mogla naslijediti od SFRJ (niti je naslijedila) poljoprivredno zemljište. Umjesto toga, BiH saglasno Sporazumu o pitanjima sukcesije iz juna 2001. godine od SFRJ može naslijediti samo one nepokretnosti u BiH (njive, građevinsko zemljište, zgrade) koje su kao takve (a ne kao teritorija) bile uknjižene na SFRJ. Naglasak je na riječima “SFRJ”, jer to znači da pravo vlasništva treba da je bilo uknjiženo na SFRJ, a ne i pod neodređenim pojmovima “društvena svojina” ili “opštenarodna imovina”, jer ti pojmovi ni u kom smislu nisu ekvipolentni pojmu “SFRJ”. O tome predstavnici Republike Srpske moraju voditi računa kada dođe do implementacije člana 6. Sporazuma o pitanjima sukcesije. Naime, taj član ovlašćuje Parlament BiH da saveznim zakonom utvrdi državnu imovinu SFRJ, ali to, kako je pokazano, mogu biti samo one nepokretnosti koje su u odgovarajućoj evidenciji uknjižene na ime SFRJ ili njenih prethodnica Federativne Narodne Republike Jugoslavije (FNRJ) ili Demokratske Federativne Jugoslavije (DFJ). I ništa više od toga.

Sve ostalo je imovina entiteta. Naglašavam to zbog toga što postoje Ženevski principi od 8. septembra 1995. godine, koji su sastavni dio preambule Ustava BiH, a time su i dio tog ustava. Tim principima je uređeno da entiteti (Republika Srpska i FBiH) nastavljaju svoje dotadašnje postojanje, a to znači da nastavlja svoje postojanje i teritorija koju je Republika Srpska unijela kao svoju teritoriju u dejtonsku BiH. Ova činjenica je od kardinalne važnosti, jer znači sljedeće. Naime, Ustavom BiH (član 3) je propisano da BiH ima samo one nadležnosti koje su tim ustavom izričito date BiH, a sve ostale državne nadležnosti i funkcije pripadaju Republici Srpskoj na njenoj teritoriji. Kako uređivanje bilo kojeg pitanja vezanog za poljoprivrednu oblast, a to znači i raspolaganje poljoprivrednim zemljištem na teritoriji Republike Srpske, nijednim slovom Ustava BiH nije dato u nadležnost BiH niti su joj tu svoju nadležnost prenijeli entiteti, jasno je da samo Republika Srpska ima isključivu ustavnu nadležnost da uređuje ta pitanja svojim zakonima i na svojoj teritoriji.

Piše: Milan Blagojević, redovni profesor ustavnog prava iz Banjaluke

Pratite nas na našoj Facebook i Instagram stranici i Twitter nalogu.